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“PPP”模式的“是”与“非”两面性


PPP是政府公共部门通过民营部门(或社会资本方)来提供或完成政府的职能,无疑这种方式有着比政府或民营部门单独提供的优势和特点。但是任何事物都有其两面性:优势的一面和不足的一面。PPP也不例外。

笔者曾从理论角度论述过PPP模式的“是”与“非”,分析了理论层面PPP的优势与不足。本文将从实践角度谈谈PPP在现实运动中,能够解决什么样的问题,有什么样的优势,同时,如果运用不当会带来哪些问题。

何为PPP

PPP是政府通过社会资本方(或民营部门)高效地完成或实现政府公共部门的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。既然政府选择通过民营部门完成或实现本该由自身完成的职能,显然有其独特的优势,解决政府自身完成的不足。传统意义上,政府职能通常由政府自身解决而非由民营部门解决,民营部门也无意参与政府公共部门的事务,因为政府的目标并不是利润最大化,而民营部门的目标才是以实现股东利益最大化为目的。PPP却是政府公共部门通过民营部门(或社会资本方)来提供或完成政府的职能,无疑这种方式有着比政府或民营部门单独提供的优势和特点。但是任何事物都有其两面性:优势的一面和不足的一面。PPP也不例外。

PPP的“是”

PPP作为一种新型管理模式,能给我们解决什么样的问题呢?归纳起来有以下几个方面。

一是解决子欲养而亲不待。PPP并非万能良药,也不能包治百病,主要是帮我们解决子欲养而亲不待的问题,那什么是子欲养而亲不待呢?举一个例子,英国通过PPP建设一个医院大楼,民营部门投资20亿英镑,政府每年支付民营部门1.5亿英镑作为回报,共支付40年,试想如果等政府有了20亿英镑再去建一所医院,到时那些小病的人会变成大病,大病的人就有可能失去生命;如果等政府有钱再去办学校,可能一代又一代的文盲就产生了,这些都是老百姓迫切需求,不能等待的事情。对于像这种教育、医疗、环境治理等老百姓迫切需求不能等待的事情,而政府又无力解决的情况下,才会选择PPP模式。

二是解决超工期。公共投资项目超工期是一个普遍存在的问题,就算是发达的资本主义国家也不例外,PPP应当是解决这一问题的一个良药。因为,民营部门参与PPP其收益是在项目完成之后才能获得,无论政府付费或是使用者付费都是这样,民营部门为了能够早日获得收益,往往他们会尽可能提前完成,而不会借故拖延工期。

三是解决超预算。公共投资项目曾一度被形象比喻为“三边”工程,除超工期外,超预算也是常见现象之一,现在如果采用PPP模式,由于投资规模关乎投资人未来收益,因此,投资多大规模投资人会做比较科学合理地安排。

四是保障公共工程质量。如何保证公共工程质量也是政府高度重视的问题,在传统模式下,公共工程质量难以得到保障,以往公共工程一不小心就被建设成豆腐渣工程,就算关乎公众生命的长江大堤也未能幸免,为了确保质量往往会付出巨大的成本。采用PPP模式之后,工程质量会极大地得到保障,因为,社会资本对公共工程项目需要运营或维护,如果质量差,维护成本会增加,从而收益下降,社会资本方为了实现高收益,必然会通过降低运营成本的方式,而降低运营维护成本的一个有效方法就是要提高项目工程质量。在社会资本高度追求利润的前提下,工程质量极大得到保障。

五是缓解财政支出压力。政府职能是为了满足公众对公共产品和公共服务的需求,随着公众收入水平的提高,对公共产品和服务的需求也日益提高,公众的需求是无穷的,而政府的财政收入是有限的,用有限的收入难以满足公众无穷的需求。最大化地满足公众是政府公共目标,如何在有限的收入下最大化满足公众需求呢?PPP模式发挥了关键作用。传统模式下,政府通过财政收入来提供,如果收入不足,政府会通过举债解决资金缺口;如果举债超过一定界限,债务风险就会暴露;如果不能有效控制,就有可能引发债务危机。如果采用了PPP模式,项目投资建设由社会资本方来承担,只有当使用后政府才会付费或作可行缺口补贴,这就大大降低了财政的当期支出,从而降低了财政支付的压力。当然如果不加控制,过度采用PPP模式,政府支付压力不仅仅得不到减轻,可能还会进一步加大。

六是化解政府债务规模。政府债务规模受财政收入和GDP规模的约束,如果过大未免会导致债务危机,而适当采用PPP模式,一方面可以有效控制债务规模;另一方面也可以有效化解已有债务规模。例如对新建项目设施如果采用BOT方式,就可以预防政府新增债务的增加,而TOT模式却可以化解已有的债务规模。当然使用的前提依然是适度而非过度。

七是提高公共服务质量。公共服务质量的提高和改善一直是政府头疼的问题,而PPP模式正是解决这一问题的有效、可行的模式,这也是被称之为管理模式的出发点所在。记得世界银行曾对水务领域采用PPP模式作了总结报告,报告指出,上世纪90年代以来,人们一直认为将私人部门引入水务领域,私人部门的最大优势是其融资能力,实践表明这是一个错误的观点,而私营部门发挥的最大作用是提高效率和改善了供水质量。充分证明,PPP这一管理模式,其主要作用是提高效率、改善质量。

八是减少财政供养人员。财政供养人员比例增加,曾被社会公众所诟病,随着社会对公共产品和公共服务的增加,常常通过不断增加财政供养人员来解决这一问题,而公众又对日益增加的财政供养人员不满,这是一对看似难以调和的矛盾,但如果采用PPP模式,这一问题便不成为问题了,因为项目工程建设完成后,其运营管理和维护都由项目公司负责,不需要政府通过增加人力来管理,这就会大大减少财政供养人员。

PPP的“非”

首先回应一般公众的质疑,一般情况下,公众对PPP会产生一个质疑,那就是他们认为通过PPP提供的产品和服务其成本要高于政府提供的,原因有两个:一是政府不需要盈利,而社会资本需要;二是政府信用高融资成本低,社会资本方的信用低其融资成本高。当然,社会公众并没有引用或考虑社会资本方效率高于政府公共部门这一不利于他们的因素。除此之外,如果PPP运用不当,还会产生以下几个(不仅限于)方面的问题。


一是重复投资。PPP模式在运营过程中,如果双方出现了分歧,政府为了维护公众利益,通常会采用违约方式再重新建设一个类似的项目以解决问题。当然,为了公众利益的违约也是违约,对社会资本方而言,显然是不利的,这也是PPP模式中经常出现的问题之一。例如:某地通过PPP模式建设一条高速公路的连接线,没有收费几年,出现了大量的拥堵问题,政府为了解决拥堵问题,通常会让投资人取消收费,政府给予投资者一定(一般高于市场平均收益水平)的补偿,而社会资本方为了实现更高的收益,常常也不会接受政府这一解决方案。这种情况下,政府通常会再重复建设一个同样的项目以解决拥堵问题,满足社会公众的需求,这就会导致原来的投资人无法获得预想的投资回报,甚至会导致投资失败。

二是公众反对。社会资本为了追求高的回报,往往会尽可能降低成本,这样,如果再加上政府监督不到位或不及时,公众得到的公众产品或服务的质量和数量难以得到保障,一旦被公众发现,往往会引起公众强烈的不满,某地供水项目的PPP模式即是这样的案例。

三是损害公众利益。对于通过向使用者收费的PPP项目,通常有一个调价公式,社会资本方往往利用调价公式不断要求政府提价来提高收益,不断提高价格也常常由使用者来承担。如果由于物价指数的上升或成本的提升时致企业收益下降或亏损而提高价格,并没有什么不妥的地方,问题是如果收益不断上升的情况也不断要求政府来提高产品价格就会导致公众利益受到损害。

四是社会资本受损。在前面已经出现社会资本不能实现预期收益的情况,除此之外,还有一些情况,让社会资本承担本该由政府公共部门承担的成本和责任,一个明显的例子:高速公路的节假日免费政策,如果高速公路是通过PPP模式建设的,这种免费的政策就值得研究了。再一个就是收费期限因政策的调整而缩短时,也会导致社会资本方受损。

五是政府受损。PPP项目一般为政府公共投资项目,必然涉及公众利益,一旦项目失败,政府必然承担最终责任。如果没有收益调节机制,也会导致政府受损,例如前面的高速公路案例中,一方面讲免费政策导致企业利益损失,大家有没有发现,许多高速公路产生的超额收益并没有上缴政府公共部门,而是完全由投资人收益,其实这种情况也给政府造成损失,因为这种收费权是由政府特许给社会资本方的,超额收益意味着本该由政府的收益过多地给予了投资人。因为这种收益与创新没有关系。

六是政府债务。一般情况下,PPP不会形成政府债务,甚至可以化解政府债务规模,可是,一但对PPP项目没有约束任意上项目,特别是大量采用政府付费模式的项目,或可靠缺口补贴项目,虽然说是一种政府的支付责任不计入政府债务,但是,从本质上讲,对于那些完全由政府付费的项目,如果将这些历年支出责任,按某一折现率为当前的现值,与政府自身投资并没有本质的区别。从另一角度讲,如果这种支付责任一旦失去了支付能力,也会转变为债务,因此,有效约束政府支出责任是非常必要的。

因此,PPP作为一种中性的管理模式,本身并没有直接的好坏之分,用得正确将发挥正面作用,用得不当将出现负面效果。

(作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长)




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